从2014年至今，中国已发生十余起重大“邻避”冲突事件，本质上都是民众对垃圾焚烧项目和污染型项目的集体反抗。地方政府面临两难选择：一方面“垃圾围城”无地可埋，另一方面规划建设垃圾焚烧厂项目引发周边居民强烈反对。

一、面临“垃圾围城”，无计可施

根据中国城市环境卫生协会的数据，目前中国人均生活垃圾年产量为440公斤，全国城市垃圾年产量达1.5亿吨，且每年以8％到10％的速度增长，垃圾存量已超过60亿吨，有300多座城市深陷“垃圾围城”泥潭，还有更多的城市离“垃圾围城”并不遥远。

焚烧处理是中国城市垃圾处理技术的新热点。研究发现，1吨垃圾燃烧所产生的热量，相当于0.5吨煤燃烧的能量，可通过发电机组转化为电能。虽然城市垃圾焚烧处理在技术上可行，但现实中，垃圾焚烧项目在很多地方进行得并不顺利，大规模的“邻避事件”时有发生。

2014年，湖南湘潭计划建设垃圾焚烧厂，因当地居民反对，虽经几次易址，最终因公众反对意见强烈，湘潭市政府在当年5月下旬通报项目已经强制停工。2015年12月，广东普宁云落镇居民多次抗议当地建造垃圾焚烧场，并爆发警民冲突。2016年8月，海南省万宁市因政府规划建设垃圾焚烧发电厂，在公布选址后招致周边各项目业主的强烈反对，甚至在北京的万宁房产推介会上开展抗议行动。最终导致万宁市政府宣布项目暂停，重新选址。

二、邻避效应成为中国社会冲突的主因之一

污水处理厂、垃圾焚烧场、垃圾中转站、垃圾填埋场等城市环境设施为城市社会经济运转和居民日常生活提供了重要保障，然而，由于对周围居民往往具有较强的负面影响而遭到反对和抵制，这种现象被称为“邻避效应”，相关设施被称为邻避设施。邻避性设施通常同时具备3个特征：一是具有某种满足社会需求的功能；二是具有直接或潜在的污染性和危险性；三是受到居民的反对和抵制。

邻避性环境冲突在过去数十年中困扰着许多国家，促使它们变革现有政策，以期改善制度性化解能力。对中国而言，挑战更为严峻。一方面经济高速发展，城市化进程加快，垃圾处理场、垃圾中转站等邻避设施建设大量增加，由此引发的邻避现象以及由此导致的社会冲突事件不断增多。另一方面，在管理上，政府以构建和谐社会、以人为本为出发点，政府不能用戒严、镇压的暴力手段防止或排除抗争的发生，但政府又缺乏制度化协商手段以化解冲突，难以将环境冲突纳入常态化管理模式中。近年来，因垃圾处理设施产生的邻避现象也成为诱发中国社会冲突的主要原因之一。

世界各国历史说明，通过邻避抗争能够促使政府政策改变，进而促使一个国家的环境制度向公平、公开和公正的方向演化。在中国，这一点可以从广州番禺垃圾焚烧发电项目的邻避抗争中得以证明。2009年10月25日，番禺数百业主签名抗议垃圾焚烧发电厂，12月10日，广东官方做出让步，同意项目另外选址。两个月的抗争最终迫使政府在邻避设施建设项目上做出了让步。在这个过程中，我们可以清楚看到政府态度随着抗争持续而转变。可以想象，如果没有番禺居民锲而不舍的邻避抗争，政府政策就不会转变。

三、改进管理模式，化解“邻避冲突”

对政府而言，畅通的利益表达有利于其做出科学合理的决策，缓解“邻避”冲突。对民众而言，利益表达起了“安全阀”的作用，能够发泄不满甚至敌对情绪，缓解紧张关系。中国政府内部的“输入”功能较强，即政府工作人员及其利益集团很大程度上左右着政策的制订，政府外部能影响政策制订与施行的也只是一部分社会强势群体，而弱势群体的诉求无法得以畅通表达。传统的利益表达渠道只会增加社会的不公正与冲突，因此健全利益表达机制势在必行。在解决邻避冲突中，各级政府要主动与附近民众沟通，体察民情民意。

对于大多数普通民众，尤其是邻避设施附近民众来说，事先不能及时全面获得邻避设施相关信息和知识，在公共决策中没有合理的利益表达渠道，在政策执行中也缺乏畅通、正常的反馈机制。换言之，民众完全被排除在政策制定之外，几乎被屏蔽了所有决策参与渠道，在一种完全“被动无知”的情况下，邻避设施直接被安排在自家后院，这显然是有违信息公开规定的。邻避冲突的解决之道就在于民众参与：健全民众参与机制，完善利益诉求表达制度，如民众投票制度、民意调查制度、听政会制度、协商谈判制度等。

在“邻避”处置中，风险保障是一种缓解对策，作用于民众的社会心理：通过提供应对邻避设施可能造成损害的各种安全性、保障性措施，来降低邻避设施附近民众的不安和恐惧心理，降低反抗行为发生的可能性。但是，风险保障的提供也可能引发进一步恐慌，因为它会给人一种暗示：风险确实存在，而且相当危险。此外，还应该建立和完善经济补偿机制。因邻避设施给附近民众已经造成或可能造成的损失，政府和邻避设施项目方必须进行评估和赔偿，减轻附近民众的损失，以降低他们的抗争。

（作者系华东师范大学政治学系2015级研究生）